Apuntes sobre los primeros años del Mercosur 1991-2007

Acuerdos Sectoriales

12.- ¿Acuerdos Sectoriales: herramienta olvidada?

El Artículo 5to. del Tratado de Asunción define los principales instrumentos para la constitución del mercado común, a saber: el programa de liberación comercial, la coordinación de políticas macroeconómicas, el arancel externo común y la “adopción de acuerdos sectoriales”.

Sin embargo a pesar del paso de los años,  esta herramienta pensada para desarrollar las cadenas productivas a nivel del MERCOSUR, casi no fue utilizada.

Si bien esta fue la tendencia general en ambas economías, hay una excepción muy importante que debe ser reconocida: me refiero a los acuerdos que involucraron al sector automotriz - autos, camiones y autopartes - y que comenzaron con el llamado Protocolo Automotriz. Con todas sus limitaciones, los acuerdos del sector automotriz permitieron el mantenimiento de un parque industrial importante en la Argentina y en algunos casos se desarrollaron experiencias de especialización industrial interesantes, como el caso de Toyota. Esta empresa fabrica las camionetas  en Argentina y los autos en Brasil, en ambos casos para todo el mercado sudamericano.

Luego llegó la devaluación del real en enero de 1.999 seguida de la profunda crisis argentina y el sector privado brasileño reaccionó ante los bajos precios relativos de los activos argentinos, comprando empresas radicadas en nuestro país.  

Nuevamente quedaba relegada la posibilidad de desarrollar cadenas productivas regionales, pues la estrategia brasileña fue concretarlas de hecho a través de la compra de empresas.  Sólo desde el  2003, a partir de la fuerte recuperación de la economía argentina, se abre la posibilidad de construir acuerdos sectoriales que contemplen cadenas de valor MERCOSUR, para proyectarse también como competidores globales con base regional.  Sin embargo, llegando al 2.007, es poco lo que se ha podido avanzar en este sentido, con la excepción del sector automotriz.

13.- Integración entre países en desarrollo.

Cualquier evaluación sobre los éxitos y fracasos del MERCOSUR debe siempre tener en cuenta que  ésta es una experiencia integradora entre países en vías de desarrollo, lo que impone una limitante estructural a las posibilidades y modalidades de la misma. La escasez de financiamiento, por citar una de sus manifestaciones, ha sido un problema para brindar condiciones de equiparación a las regiones más atrasadas de nuestros países al igual que a los socios menores.

14.- Incentivos y subsidios: “del dicho al hecho…”

El Tratado de Asunción en su Art.1ero. expresa que “este mercado común implica la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Parte… a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Parte” y el Art.4to. dice que “los Estados Parte coordinarán sus respectivas políticas nacionales con el objeto de elaborar normas comunes sobre competencia comercial”.

El fracaso en lograr un disciplinamiento de los incentivos ha sido general y sostenido a lo largo de la historia del MERCOSUR, sin duda hasta fines del 2006.  El ejemplo más claro ocurrió en la industria automotriz que, a partir de 1994, comienza a recibir fuertes incentivos para su establecimiento en algunos estados del Brasil (dueños del impuesto a la circulación de mercaderías – ICMS – del 18%, que ofrecían no cobrar o diferir a largo plazo) lo que trajo aparejado la creación de una capacidad instalada superior a la demanda de todo el MERCOSUR en ese momento.  De  esta manera, una política coyuntural de incentivos se transformó en un desbalance estructural en ese sector, muy difícil de modificar y responsable de buena parte del déficit comercial de Argentina con Brasil.

El impacto de los incentivos y subsidios sobre las decisiones de inversión en los países del MERCOSUR es una cuestión estratégica; el desvío de inversiones por efecto de los incentivos es muy grave, especialmente en el caso brasileño, donde el tamaño de la economía es por sí mismo una atracción para el inversor.

Un objetivo central del MERCOSUR es asegurar beneficios equitativos de la integración para todos los países miembros y para ello es indispensable que las inversiones no sean desviadas por estímulos artificiales.

En realidad nuestra aproximación a este tema fue equivocada hasta hace pocos años, porque se trató de negociar dentro del MERCOSUR una política común en este sentido, para evitar que se generaran ventajas intra-zona resultantes de subsidios o incentivos.  Este fue uno de los casos más claros del fracaso de la coordinación de políticas macroeconómicas.

La nueva mirada sobre esta cuestión, -2.002-2.007- ha sido  mucho más realista, porque simplemente trató de desarrollar políticas activas y estímulos para nuestra producción de manera de “equilibrar el campo de juego” a partir de políticas nacionales de apoyo a la industria y la producción local.

Sólo a partir de un “campo de juego” equilibrado en lo que hace a políticas activas, será posible negociar un “desarme” paulatino y equilibrado de los incentivos.

Sin duda no es la mejor receta desde el punto de vista del “deber ser” de un proceso de integración, pero es una herramienta válida hasta que se modifique la negativa del socio mayor de abandonar sus propios incentivos y acordar una política MERCOSUR al respecto. Un camino posible en este sentido sería intentar transformar incentivos nacionales en incentivos comunes acordados por los Estados Parte.